本文选自《城市中国》第48期——“危机出没注意”

文/袁媛 [城道研究中心]

中国没有桃花源

No Eden in China

宗萨蒋扬钦哲仁波切的《正见》一书中这么写——“我在几乎所有的中国画中，都看见一个孤独的人影，在山中竹林之下，我想这是许多中国人的梦想。”

“中国式的逃逸”自古就有，而梦想终归是梦想，矛盾的中国人鲜有真正出离的勇气，这和中国儒家的实用主义思想有深远的关系——中国基层社会呈现的不是“散沙”型、而是“蜂窝”型的社会结构，一人发财、全家不饿，现代中国人的个体单元比世界上任何一个国家的个体单元都要庞大。欧美家庭结构以核心家庭为主，而中国人可能会有着一个庞大血缘关系的主干家庭甚至联合家庭，由此导致中国家庭的个体成员背负的是别人几倍甚至十几倍的压力。正因为这样，在国人心中，危机感也是极为显著的。如果危机感与幸福感、安全感成反比的话，那么中国人也许是世界上最没幸福感和安全感的人。

对于这样的中国人来说，一个山林中的小房子不是逃避现实的梦想，而有了一个好听的名字叫“第二居所”——能为自己提供安全感的固定资产，并且那个房子的物业、地段以及升值潜力等诸多的附加值必须是相当有保障的。也因如此，房地产成为中国经济发展的最重要因素之一。从这个角度，中国式危机的产生和消解都离不开房地产，并且是首要的。

GDP与GNH的博弈

The Battle between GDP and GNH

过去的十年是中国GDP迅速膨胀的十年，是中国房地产的黄金十年，同时也是中国的人群结构从橄榄型向哑铃型逐步转变的十年，它“成功”地引发了中国式财富积累怪圈的马太效应，并为此怪圈稳步快速前进提供了无穷动力。房地产让更多的中国人坚信那句香港人的祝福方式——祝你不劳而获；而坚定不信：一份耕耘，一份收获。如果再提前十年，大陆人看林奕华的《等待香港》一书中《刘德华还是周星驰？》这一章，读到“香港人有种在世界任何其他地方都没有听过的祝福——祝你不劳而获，香港人羡慕的是周星驰电影里那些不费功夫就获得非凡武功的人”，或许会觉得很有意思；而十年后，当中国1%的家庭掌握了全国41.4%的财富，当中国基尼系数（Gini Coefficient）从改革开放初的0.28上升到2007年的0.48，已有越来越多的人坚定不移地追随周星驰式的致富论。

将这一逻辑稍作停顿，重新反思基本面的问题：如果 GDP（国内生产总值）带来了国家的富强，却没有兼顾经济良性增长和协调发展，那么，人民收获的就不是幸福而是痛苦。从这层意义上，中国缺失的正是GNH（国民幸福总值）。真正让国人恐慌的不是GDP带来的贫富差距，而是GNH缺失下的道德沦丧——因为在信仰缺失和物质至上的当下，一无所有的人很难尊重生命和文明，很难对社会抱有真正的责任感。人心更容易倾向不满和愤怒时，暴力或将成为最简单直接的宣泄方式。

巴西还是不丹？

Brazil or Bhutan?

麻省理工学院黄亚生教授在《中国模式有多独特》中有这么一段话很有意思——“话说世界上有这么一个国家：该国政府储蓄率在六年之内增加了1倍；工资增长落后于GDP增长；该国基尼系数是0.45；该国100家最大企业75％的资产是国资；该国在政治上没有竞争；它对外资非常开放；工业化速度非常快，十年内农业就业减少了三分之一。”如果你认为这是在讲中国，你没有全错，但实际上这是上世纪60年代的巴西：经历了从上世纪60年代起保持GDP11.4%高速增长的“奇迹年代”（与中国非常相似），而在80年代却陷入了GDP增长接近零的“丢失的十年”。

从尊重历史的角度看，乔舒亚库珀雷默（Joshua Cooper Ramo，《时代》前编辑）所说的“中国特色”——通过艰苦努力、主动创新和大胆实践，摸索出一个适合本国国情的发展模式，或许只是山寨了上个世纪的巴西。然而后者的发展过程，却让里约热内卢成为全球贫富差距最大的城市。而随着贫富悬殊出现的暴力事件、毒贩、黑社会、无作为政府、腐败的警察以及快速城市化形成的世界上最大的贫民窟，正是国家片面重视GDP而忽视GNH形成的社会痼疾。

而今日的中国或许还有另一种参照，就像这个世界上的另一个国家：它拥有75%的森林覆盖面积，居亚洲之首；全国只有1%左右的人口抽烟，是世界上第一个全面禁烟的国家；那里出国留学的年轻人，99%选择回国；那里有免费的医疗和学校，穷人有医疗补贴；98%的人拥有土地；最重要的是这个国家98%的人认为自己是幸福的。这就是被世人誉为“离世界最远，离天堂最近”的地方，坐落于喜马拉雅山南麓的宗教小国不丹。正是不丹首次提出了GNH（Gross National Happiness）国民幸福总值的“不丹模式”，成为替代GDP衡量人类进步的工具，在让全球经济学家侧目的同时，也打造了亚洲最幸福的国家。

城市发展的幸福危机

The Happiness Crisis of Urban Development

如果幸福对于一个人都是相当困难的，又何况是一个国家；个人所失去的，往往正是这个社会在发展中所缺失的。如果如休谟所说一切人类努力的伟大目标在于获得幸福，那中国最大的危机或许是幸福危机。应对这样的危机，需要的不只是针对某种突发事件的危机处理能力，而是要重新审视今日的发展观念、模式和目标。中国这位长期处于“全球经济模范生”光环之下的“泥足巨人”，在跨越危机的发展道路上，还有很长的路要走。

本文选自《城市中国》第48期——“危机出没注意”

文+编辑/唐凌洁

在对后世影响深远的奥斯曼规划中，位于巴黎北郊的梅里奥塞公墓计划几乎无人提及。在重新审视这段历史时我们不难发现，公墓与城市有着千丝万缕的联系。巴黎的都市机理重建后，它的墓地也呈现出理性的现代特征：以网格状排列的墓碑显得整洁、有序，与先前杂草丛生的墓地大相径庭。前者好似奥斯曼改革后的现代巴黎，而后者则呼应了中世纪时期那个瘟疫与游击战肆虐的巴黎。作为死者的世界，公墓如同镜子，映射出鲜活世界中的规则与矛盾。

镜像内外的巴黎Centre and Periphery as Mirror Images 1850年至1885年，巴黎城好似一位被硬生生撩开黑纱、套上现代洋装的中世纪妇人。林荫大道打穿了昔日密集的工人阶级区，将古老的市区拦腰切开。膨胀的房地产市场与气派的百货公司，精确地分隔开居住、休闲与工作空间，塑造了中产阶级的生活想象。

这是一个缓慢而野心勃勃的重建过程。改头换面后的现代巴黎，是欧洲有闲精英们消遣娱乐的天堂。那里终日充斥着成批到来的游客，幻想在景点的导览词中体验巴黎的过往。然而关于巴黎的真相并不在此，在数公里开外的市郊，还存在着另一个巴黎。那里容纳了城市的大部分人口，也与此同时容纳了愈演愈烈的社群冲突。对比那个精致华丽的时尚之都，被放逐的巴黎市郊好似另一个世界。

市区与市郊，构成了镜像的两端。如同照镜子时，镜子里的梦幻自我虽说在镜面上占据一个真实的场所，并重构了站在镜外的真实自我，却并不真实存在。因而，反映在镜子里的二维影像是一个不真实的在场，一个没有真实位置的乌托邦，一个“不存在于任何地方的地方（a placeless place）”。这是法国哲学家米歇尔·福柯（Michel Foucault）给异质空间下的定义，在1967年完成的《论异度空间》中，他这样写道：“镜子使我此刻身处的这个地方绝对的真实，与周围的所有空间联系起来；镜子也使得它绝对的不真实，因为只有当穿过了远在那儿的那个虚拟点之后，它方能被感知。”

福柯以公墓为例，阐释了这段话的意义。他认为，公墓的存在既是现实需求的反映，又与之彼此矛盾，挑战着它的合法性。在城市现代化的过程中，公墓不仅完成了从教堂坟场到公共空间的世俗化转换，也可以被理解为是一个独特的文化场域。因为安息在公墓中的人，曾经生活在不同的年代、地区，有着迥异的民族、语言或信仰，组成了一个异域的集合。

细细想来，巴黎市郊与巴黎公墓有着如此多的相似之处。它们的规划、选址、历史和变迁，都反映了一个时代的主流精神。法国历史学家菲利普·阿雷兹（Philippe Ariès）曾在《西方的死亡态度》一书中论述道，欧洲人对于生和死的区别对待开始于18世纪末，其代表是1780年圣婴公墓的关闭及清空。墓中的骸骨被转移到了蒙巴纳斯街区的伊索尔墓园，而圣婴公墓原本位于巴黎城中的雷阿尔区。事实上，在随后的一百年间，巴黎公墓开始不断向城市边缘外移。

与公墓的运动有着相似轨迹的，是巴黎的工人阶级和少数族裔社区。巴黎重建伴随着区一轮又一轮的绅士化运动；在被推倒的贫民窟原址，大量新潮的米灰色“奥斯曼式住宅”替代了原先阴暗、狭窄的传统街区。它的一层为商用门面房，顶层建有帽状佣人间，很快，这种为贵族定做的六层楼建筑开始风靡欧洲。同时，大批工人、手工业者、小商贩和小业主被迁至尚无基础设施和卫生系统的郊区。波布区和玛黑区南部是仅有的未被拆除的巴黎老区，原本拥挤的贫民窟因更多人口的搬入，而成为当时的“重灾区”。与公墓一样，阶级的空间隔离与边缘化属性在城市版图上变得一目了然。

公墓和城市间有着千丝万缕的联系。死亡，与诸如贫穷、传染病、酗酒等社会问题一同，被视作“不雅之物”，让讲究洁净、得体的中产阶级避之不及。作为死者的世界，公墓如同镜子般映射出鲜活世界的规则与矛盾。

城市理论中的公墓Cemetery Space in Urban Theories直到18世纪末，巴黎公墓大多位于城市的中心地带，紧挨教堂而建，并有着严格的等级划分：藏骸所内，不难见到数具尸体堆放在一起的情形，以至于有时，连死者的身份都难以辨认；与此形成鲜明对照的，是立有墓碑或雕像，占据一个独立空间的个人墓穴。

在一些天主教堂的内部也设有坟墓。这种将神圣的教堂和低贱的尸体混放在一起的做法，只可能发生在18世纪。受启蒙思想的感染，当时的文化趋向“无神论”，人们对灵魂与肉体关系的认识发生了剧烈转变。在中世纪，人们普遍相信灵魂不朽。然而当这一观念在启蒙运动中被逐渐摈弃后，灵魂的存在受到了前所未有的质疑，身体反倒“复活”过来，成为膜拜的对象。在“无神”社会中，尸体开始受到越来越多的重视，因为它是我们还存在的唯一痕迹。也正是在此之后，巴黎民众对墓地的需求大幅增加，也在一定程度上导致了公墓从城市中央到外围的迁移。

建筑学者米歇尔·韦尔纳（Michel Vernes）清晰地勾勒出了社会阶层与公墓外迁的关系。他认为十九世纪早期的欧洲城市，包括街道在内的开放空间承载着容纳穷人的功能，供他们从事生活、生产、交易等主要日常事务。富人们则大多在自己的府邸中闭门不出，高高的围墙为他们提供了庇护。因而，当时的街道形态大多如迷宫般错综复杂，这样的设计，旨在方便熟悉地形的小商贩和手工业者在小巷中自由穿梭，以最短距离到达目的地，搜寻维持生计所需的基本物资。对于资产阶级来说，穷人无异于危险的暴民，室内空间则确保了他们的人身安全。

但是1832年爆发的流行性霍乱令他们意识到，穷人的危险性不仅于此。疾病首先从卫生条件简陋的贫民窟开始蔓延，在城市的肌理上留下了令人胆战心惊的伤疤。城中那些不知通往何处的台阶，等候在下一个街角的未知威胁，古怪而扭曲的街道，映射出霍乱幸存者因病损毁的容貌，这令当权者恐惧万分。因而，在奥斯曼重建巴黎之前，当局已然开始尝试将“死亡”的印记从城中抹去。秩序井然的巴黎采取了一系列举措将污浊之物扔到城墙之外，包括在城郊选址兴建公墓，避免生死混居，以及将公共行刑场迁移出市区。

但是对于一个城市来说，公墓承载着重要的文化和道德传承意义。它必须徘徊在日常生活周围，却不能靠得太近。亨利·列菲弗尔（Henri Lefebvre）在《空间的生产》中论述道，对于那些巴黎的原居民来说，墓地不仅意味着一个存储遗骸的地方，它们提供了一个与上帝或先辈直接对话的媒介：“它将城市与隐蔽的、神秘的、地表之下的空间联系起来。……生者与死者的纽带，如同生者之间的纽带。”列菲弗尔将墓地归类为“绝对空间”而非“抽象空间”。正是这一属性，赋予墓地在一个社会中重要的文化价值。它是一个强有力的符号，向大众传递着道德准则。

奥斯曼化与墓地之争The Paris Cemeteries Haussmannized and the Resistance奥斯曼重建计划的一个重要组成部分，是在位于巴黎北郊的梅里奥塞地区兴建大量公墓，并用精密的铁路网将其与市区相接。虽然公墓外迁在法国大革命后便已开始，然而在巴黎城市化过程中，不断向外辐射的市区面积将它们–拉雪茲神父公墓、蒙马特公墓和蒙帕纳斯公墓–重新纳入到了城市边界之内。

1881年11月至1882年1月间，梅里奥塞公墓方案一经宣布，便招致了大量反抗集会、海报和请愿书，迫使最终，这项耗资巨大的征地计划在一片反对声中搁浅。据当时的警方记录显示，反对集会的主要地点是“饮酒场所”，参加者则大多被指认为是“工人阶级”。他们反对的原因大致有二：一是公墓的地理位置过于遥远，二是鉴于从过去三十年的公墓拆迁中，土地投机商赚得了巨大利润，市民对利益的分配缺乏信任。但是在这些反对意见中，警方报告最终概括出了一个共同主题：一旦梅里奥塞公墓方案被当局采纳，“全巴黎的大门将对工人阶级关闭。”

另一批反对之声来自毗邻规划中的公墓和铁路线的弗朗孔维尔。小镇镇长亲自起草了请愿书，由居民签名，阐述了“死者崇拜（cult of the dead）”对一座城市历史和工人阶层的重要性。同时，镇长本人也表明了自己对公墓方案的立场：大量不受欢迎的穷人将随着公墓搬迁于此，这会打破小镇上流社会居民的宁静生活。

在这个例子中，我们很难将公墓片面地理解为现代都市的基础设施；正如列菲弗尔所言，在个人层面，公墓同样扮演着重要的文化角色，它将个人对集体的身份认同，个人对社群中其他成员的归属感具体化。在旧巴黎，公墓的诞生意味着“死亡”与宗教事务的分离，是灵魂重生的对立面。在现代巴黎，它成为一个意义和力量角逐的场域，是看似秩序井然的城市本身的对立面。与此同时，崭新的巴黎正通过重塑城市空间书写大众记忆，将那些“低贱”、“边缘”的部分抹去。

化作都市奇观的死亡 Death as Urban Spectacle 1895年4月3日，位于塞纳河右岸的巴黎太平间前人头攒动。这是一座建于1864的古典主_义建筑，高耸的石柱顶端刻有法兰西共和国的格言：“自由、平等、博爱”。两天前，巴黎警方在塞纳河叙雷斯城段（坐落在瓦勒里昂山，俯瞰巴黎及其区域）接连打捞起两具无名女童尸体。她们的遗骸被运往太平间，摆放在陈列室中一块巨大通透的玻璃橱窗后。

陈列厅的设立，原本旨在帮助警方早日辨认死者身份，却被Thomas Cook公司的权威旅游指南列为巴黎“最不可错过的景点之一”。一周七日，从黎明至黄昏，各式各样的巴黎市民和欧洲游客如潮水般涌向太平间陈列室，迫使巴黎警察厅不得不加大警力，在太平间周围拉起供游人排队参观的护栏。

是什么令世纪之交的欧洲人如此着迷？首先，无名尸体的耸人听闻效应，在于它完美释义了大都会文化的匿名性。在熟人构成的乡村社会中，横尸街头却无人认领的可能性微乎其微。其次，太平间陈列室的玻璃不仅有效阻隔了生者与死者的世界，人们还得以透过它那透明的表面，凝视原本归属神秘主义范畴的“死亡”，并将其化作景观社会的一部分。这也从另一个侧面证明，死亡正越来越多地从巴黎人的日常体验中脱离出来。对于那些掩面惊呼的来访者来说，陈列室中的尸体，无异于畸形秀中的侏儒。它们真实存在，却又陌生怪诞。

有趣的是，在世纪之交的欧洲，当公墓从城市版图上被抹去后，城市本身却成为了一个收藏“残骸”的巨大坟墓。“在任何一个现代城市，你几乎能找到任何类型的博物馆。鲜活的现存空间与死亡的考古空间之间的界线将慢慢消逝。”在走访了法国荣军院博物馆后，法国哲学家、城市理论家保罗·维希留（Paul Virilio）给出了这样的评述。如果说，公墓是一个供生者祭祀死者的城市，那么旅游业主导下的当代西方城市，则可以被视作为一个供游客祭祀古老的碎片和已经死去的过往残骸的文化坟墓。

讽刺的是，劈开公墓的所有文化或哲学隐喻，是视觉/美学价值为其赢得了1 9 0 0年巴黎世博会的“优秀勋章（M e d a l o f Excellence）”。在世纪之交的大都会，一切鲜活之物都可以被摆入橱窗，成为令人眼花缭乱、微微颤栗的观赏品，连死亡也无法赦免。被视觉化和奇观化后的死亡，从旧时人们对腐烂的尸体和传染病的想像中跳脱出来。沿城市边缘而建的公墓，网格状分布的墓碑，都暗喻着规划、秩序和理性，好似一幅平和、寂静的风景画，用抽象的死亡掩盖所有的不堪、疼痛和恐惧。

本文选自《城市中国》第47期——“城乡统筹”

文/傅蔚冈 摄影/朱骞

土地制度是中国经济的基石之一，随着城市化的推进，农村土地转为城市建设用地的过程被视为城乡统筹的实质性动作，土地财政支撑着众多中国城市的发展进程。由此引出的新城建设、农民上楼、农业生产方式改变、保耕地18亿亩红线等问题，反映出当前土地制度的内在矛盾，已不适宜城乡协调发展的需要，亟待改革。

当前，我国城镇化率是46.59%，城镇户籍人口占总人口的比例只有约33%。据估计，未来10—25年是中国城市社会面临的社会整体变迁期，这期间，中国将有5亿—6亿的农业人口转化为城市人口，这将是人类历史上规模最大的城市化进程。在中国，城市化往往意味着土地的城市化，即大片的农业用地被改为建设用地。在现有的法律框架下，中国农村的土地都是集体所有，被限定于农业用途，变更性质必须征地。通过征地实现城市化的进程产生了很多问题：土地浪费、群体性事件、混乱的征地补偿费分配和地方各级政府的“制度创新”等。

【征地引发诸多问题】

虽然耕地面积减少在绝大多数国家的城市化进程中都曾经发生过，但是大量的耕地转为建设用地后所发生的土地闲置却是中国独有的现象。根据国土资源部有关专家的统计，我国的城市化和工业化不仅直接造成了10年减少1亿亩土地，还因粗放利用浪费大量土地。有三种现象值得注意：城市用地供应失控。1996年之后，我国进入了城市化快速发展期，城市化率由30.48%上升到2002年的39.09%。与此同时，土地粗放利用和浪费的现象也越来越严重，据北京大学城市与区域规划系教授董黎明介绍，目前我国人均城市建设用地高达130多平方米，远远超过发达国家城市建设用地人均82.4平方米和发展中国家人均83.3平方米的水平。

基础设施重复建设。在交通运输等基础设施建设中，重复建设现象严重。以上海到杭州为例，两地之间有杭浦和沪杭两条高速公路，还有铁路沪杭线。2010年建成了高铁沪杭客运专线，速度并不比动车组高多少。重复建设会降低基础设施的使用效率。

经济和工业园区用地效率低下。在我国，各类开发区遍地开花，除少数国家级开发区土地使用率尚可外，大部分开发区土地使用率低。开发区用地粗放已成为我国多数城市土地浪费现象的集中体现。一方面，开发区数量多、面积大。调查显示，土地市场治理整顿前全国有各级各类开发区6866个，规划面积3.86万平方公里，竟然超过了全国现有城市建设用地的规模。另一方面，开发区普遍资金投入不足、开发程度不够、土地利用率低。有资料表明，一个开发区要做到基础设施到位，一般每平方公里需要投入1.5亿元左右，这已经远远超过了各级地方政府现阶段的承受能力。

此外，与土地利用率低和土地浪费严重的现象伴生，征地激化矛盾还使农村群体性事件频发。根据中国社会科学院农村发展研究所教授于建嵘的研究，近20年来，农民被征地约1亿亩，农民所获得的征地补偿费与市场价的差价约为2万亿元，土地纠纷已成影响农村社会稳定的首要问题。改革开放以来，至少有5000万到6000万农民彻底失去了土地，他们有的成为城市居民，但还有近一半没有工作、没有保障。近年来，因为征地而引发的纠纷也越来越多。不少农民甚至通过自焚等极端惨烈的方式来抵抗政府的征收，从四川的唐福珍到江西的钟如琴，几乎每个地区都发生过相关的事例。根据于建嵘的统计，土地问题引发的群体性事件已占全部农村群体性事件的65%，已成农业税取消后，影响农村社会稳定和发展的首要问题。

我国实行严格的土地用途管制制度，《土地管理法》规定“土地利用总体规划实行分级审批”，对各级政府的城市建设用地规模进行了严格的限制。但是“规划不如变化”，土地利用总体规划往往赶不上现实的需求。在无法变更上位规划的前提下，地方政府只能在现有的制度框架内通过各种变通来达到增加建设用地指标的目的。常见的“制度创新”有以下三种。

用地指标交易。最先产生于2000年以后的东部经济发达地区。主要原因在于各地经济发展水平不一，发达地区对建设用地需求强烈，而不发达地区则可能有多余的建设用地指标，发达地区有意愿跨地区购买指标。

以租代征。这种做法是不通过农用地转用途和土地征收审批程序，而是通过出租（承租）、承包等方式使用农民集体所有土地从事非农项目建设的行为，主要目的是规避农用地转用和土地征收审批程序，在土地利用总体规划和土地利用年底计划之外获得建设用地。

城乡建设用地增减挂钩。根据国土资源部2008年颁布的《城乡建设用地增减挂钩试点管理办法》，所谓的“增减挂钩”就是“依据土地利用总体规划，将若干拟整理复垦为耕地的农村建设用地地块（即拆旧地块）和拟用于城镇建设的地块（即建新地块）等面积共同组成建新拆旧项目区（以下简称项目区），通过建新拆旧和土地整理复垦等措施，在保证项目区内各类土地面积平衡的基础上，最终实现增加耕地有效面积，提高耕地质量，节约集约利用建设用地，城乡用地布局更合理的目标。”

【现象背后的制度因素】

在现有制度下，中国的城市化和农地的征收制度紧密的联系在一起。

《土地管理法》规定，农民所有的土地只有经过政府的征收变为国有土地之后才可以成为建设用地。因此，城市化在某种程度上可以解释为政府不断征地的过程。中国城市化产生的征地乱象，莫不与基本土地制度密切相关。

第一，基于身份为识别标准的土地用途管制制度剥夺了农民自我发展的权利，在城市化的过程中，土地用途管制制度成为扩大城乡收入差距的制度推手。《土地管理法》第4条规定我国“实行土地用途管制制度”，“国家编制土地利用总体规划，规定土地用途，将土地分为农用地、建设用地和未利用地。严格限制农用地转为建设用地，控制建设用地总量，对耕地实行特殊保护。”世界各国普遍存在政府严控土地转变用途的制度，但是中国的土地用途管制并不是一个基于“用途”的管制，而是根据土地所有者的身份所作的限制，建设用地都被垄断于国有土地之中，农民集体所有的土地被限定用于农业。城市的扩张的过程中，政府不断从农民手中征地，农民无法主动将农地变为建设用地。

土地用途管制制度的直接后果是农民获得的征地补偿费用极低，以农业用途为补偿标准让不少失地农民无法分享城市化的成果，沦为城市化进程中的失意者和旁观者。在这个规定下出现了“同地不同价”现象：同样的一块土地，每平方米土地的拍卖价格可能接近或者超过每亩农地的征地补偿价。九三学社中央在全国政协十届二次会议上提交的《关于尽快解决失地农民生活保障问题的建议案》显示，被征用的土地收益分配格局大致是地方政府占20%至30%，企业占40%至50%，村级组织占25%至30%，农民仅占5%至10% 。过于低廉的补偿费还体现在对集体土地的非农用地（如宅基地）的补偿上。到目前为止，法律上并没有对宅基地的补偿标准作出明确的规定，在城市化过程中政府和被征收方往往就此产生分歧，甚至导致群体性事件的发生。

过低的补偿费还引发了政府的财政错觉，会激励政府频频使用征收权以降低自己的投入成本。给被征收方基于市场价值的补偿，就是为了强迫政府将征收的成本内化，从而使社会资源达到最佳配置。由于目前的补偿标准不是按土地的实际价格，而是按照被征收土地的原用途进行补偿，土地招拍挂市场价格远高于此，征地对政府来说无论如何都是一笔“划算”的交易。同样是以土地为载体的项目开发，房地产项目土地成本约占50%，政府主导的大型基础设施建设土地成本仅占10%左右。京沪高铁的预算成本为2209.4亿元，征地成本为234亿元，仅占10.59%。这就解释了为什么中国拥有最严格的耕地保护制度和繁琐的土地用途管制制度，耕地浪费的现象却屡禁不止。只要土地补偿的价格机制没有理顺，这种现象还会继续大量发生。

始自1999年的土地用途管制制度，其本意是为了合理利用土地资源，协调土地资源和和经济、社会的和谐发展。但是在实际的过程中，土地用途管制的工作重心就变成严格限制农用地变更为建设用地，特别是要保护耕地。在该制度下，一个城市的发展并不是由该城市自主决定，而是严格受到上一级政府的控制，上一级政府通过土地利用总体规划来确定该城市发展所需要的建设用地指标。当用地指标不适应当地经济发展，且无法获得更多指标时，地方政府就要进行“制度创新”，即用地指标交易、以租代征和城乡用地增减挂钩。地方政府通过创新获得了建设用地，但这种创新不能解决征地补偿费过低的现象，进一步增加了官民矛盾。

第二，集体所有的土地制度由于无法明晰集体和个体、个体和个体、集体和外部主体之间的权利义务关系，成为征地过程中种种纠纷的导火索。《土地管理法实施条例》第27条规定：“土地补偿费归农村集体经济组织所有；地上附着物及青苗补偿费归地上附着物及青苗的所有者所有。”由此可见，集体是获得征地补偿费的合法主体。但是，实践当中补偿款往往是在集体经济组织内部分配，通常以失地农户的人口数作为分配补偿款的基准，将补偿费平均分配给集体组织成员。于是，失地农民获得征地补偿款的金额就与各家农户所拥有的人数密切相关。谁是集体组织的成员，成为分配征地补偿款中的一个重点。目前的制度框架中并没有设置判定集体经济组织成员的统一标准，司法机构在审判实践中也回避了这个复杂的问题。2005年7月29日，最高人民法院人士在公布《关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》的新闻发布会中指出：“由于农村集体经济组织成员资格问题事关广大农民的基本民事权利，属于《立法法》第四十二条第（一）项规定的情形，其法律解释权在全国人大常委会，不宜通过司法解释对此重大事项进行规定。”但是，全国人大常委会也没有对此进行规定。

相关部门的回避并不能平息实践中的争议。随着城市化进程的加快，越来越多的地区遇到了判定集体经济组织成员这一难题。具体来说，此类问题主要集中“外嫁女、上门女婿、新生子女、丧偶和离婚妇女、服刑人员和大中专在校生”等这类特殊人群身上。离婚女和外嫁女的问题之所以突出，是因为她们相对于其他农民更具有流动性，流动性的增强使得个体对集体土地权利的诉求更为明显。但是集体所有制却没有明晰个体权利的功能，模糊个体与个体、个体与集体之间的权利界限是集体所有制的最大特点。在一个静态的环境中，集体与个人可以相安无事，但是一旦有外人加入时，这种相对的均衡就打破了，相关主体往往会在模糊的集体所有制下提出清晰的权利请求。在补偿款分配过程中产生诸多矛盾纠纷，同时由于缺乏监督措施，实践中也屡屡出现征地补偿款被侵吞等现象。

【让价格机制起作用】

中国经济之所以有今天的成就，用产权学派的观点，就是通过产权改革，发挥各个主体的积极性，让市场——也就是价格——在资源配置中发挥了基础性作用。农村和农业发展的当务之急就是要明确土地这一基本生产资料的权利属性，推进土地用途管制制度的改革，改变以往通过行政控制土地的方式，让价格机制在城市化和保护耕地之间达到平衡。

在目前集体所有的农地制度下，土地是农民的最大资产，但是农民却无法将这块资产价值最大化。土地一旦收归国有，增值就与农民无关，明晰土地权属关系迫在眉睫。一个可行的路径是通过土地确权，明晰现有土地使用人和所有人之间的权利关系。家庭联产承包责任制30年不变虽然已成惯例，但是每块土地的权属证明还是缺乏，不利于在市场上流通，只能够在集体内部流转。通过对土地登记申请、地籍调查、权属审核、登记注册、颁发土地证书等程序，最终确认每宗地的权利归属，土地一经确权，就应该成为相关主体的财产，允许其在市场上自由交换。另一个可行的办法是以城市土地制度为蓝本，将土地的所有权和使用权分离，将所有的土地收归国有，现有的承包户获得70年的土地使用权。农地不再是附属于某个集体的财产，而是像国有土地那样可以自由交换。但这样做的最大弊病是，如何在国有化的过程中对原来的所有者予以补偿？以何种价格予以补偿？

土地权属关系明确之后，还要对土地用途管制制度作进行改革。为了协调耕地和建设用地的矛盾，必须改变以往基于“数量”为基准的计划控制，建立一个以“价格”配置为基础、辅以数量控制的土地交易市场。发挥价格机制的作用，绝大多数土地的用途都应该由市场来决定其归属，这样有助于优化土地资源配置，实现耕地和建设用地的均衡发展。首先，改变基于身份的用途管制制度，建立真正的基于用途的管制。合理的土地用途管制制度应视土地的真正用途——基于环境保护等因素进行管制。这种制度应当被限制在很小的范围内，否则将阻碍统一的土地交易市场的形成。其次，取消土地市场的价格双轨制，由市场来形成土地的价格，土地价格逐渐变为一轨，农地的价格会大幅度上升，而建设用地的价格也会逐渐降低。升高的价格有利于保护耕地，城市建设用地的成本也将得到控制。

本文选自《城市中国》第47期——“城乡统筹”

文/陆铭 摄影/徐争 编辑/王文静

【人口，户口，城市发展不可承受之重】

当前，户籍和土地制度的改革非常紧迫。城市化进程没有充分发挥其缩小城乡收入差距的作

用。这些现象在本质上都与中国的户籍和土地制度限制了农民进城工作和生活有关。关于户籍制度如何改革，现在的主导意见是，要“从中小城镇开始”。在成都和重庆两地试行的地票交易在本质上就是“土地与户籍制度的联动改革”，但其推行范围却仅限于本市市域范围之内。

只有当政策允许跨省（市、区）的农业用地“占补平衡”，即在不同地区之间推进城乡建设

用地的增减挂钩，才能解决农民工异地进城的问题。有一种说法认为：大城市“要考虑承载

力”。但是，如果大城市承载力不足的话，那么多农民工不是已经在城市里呆下去了吗？以上海为例，2010年末，全市常住人口为2220.83万人，户籍人口1412.32万人；来沪半年以上的流动人口829.82万人，占常住总人口比重为37.37%。从实证研究的结论来看，中国的城市不是太大了，也不是集聚度太高了。现在的问题是，中国是要去限制人口和经济活动的集聚，还是通过土地和户籍制度的改革，来顺应企业和劳动力在生产和生活中的集聚趋势？无论是理论还是研究的结果都告诉我们，应该选择后者。

那么，是东部城市的承载力高还是内地城市的承载力高？我们今天的思维方式认为东部的大城市有拥挤或者污染的问题，但是，当我们把这些人放到内地，会发现生存条件远比东部恶劣，自然灾害也更为频繁，承载力实际上更差。所以，所谓的“承载力”其实就是个托辞，本质上就是大城市的公共服务不愿意被外来人口分享。在中国，公共服务的筹资体制是基于地方财政的，所以地方政府提供的教育、交通等公共服务平等地提供给外地人，本地政府和居民不可避免的心怀芥蒂。相比之下，欧盟规定只要是欧盟成员国的国民，就享有欧盟范围内的自由移民，自由经商，政治权利上的平等，无歧视的公共服务等一系列的平等权利。

那么，如果不能“从中小城镇开始”，小城镇应该如何发展？媒体和政府官员都说，中西部城市化、工业化道路再也不能重复东部城市“先污染再治理”的老路。可是，如果是一个地理等条件相对较差的地方，要将经济增长和财政收入最大化，还要接受上级的考核，如何招商引资？最可能招到的就是污染企业。我在安徽西部某市看到了据说是全国离市中心最近的中石化的工厂，我们开车到农村去调研，从市中心出发一会儿就到了，好象还没出市区呢。我就问当地的朋友，你们这样不影响城市的发展么？他说，影响啊，我们政府跟他们商量过搬迁的事，中石化说你要让我搬迁，我就走了。所以，在人没有充分流动起来的情况下，欠发达地区要解决就业、增加财政收入，同时还要顾中西部的环境，是难上加难。

而“土地与户籍制度联动改革”的方案，将土地的使用权和所有权相分离，在土地所有权不变的情况下，使得土地使用权成为可以跨空间再配置的资产。其价值体现在将城市近郊的农业用地转化为建设用地，实现城市土地的增值收益。有利于提高农民，特别是偏远地区农民的资产收入，与中央扩大居民财产性收入的精神一致。农民在进城后，其承包的农业用地则可以有偿地转让给农村集体，或以转包、入股等形式分享未来农业经营收益。今天，很多规划都是要把大城市限制住，人为去发展小城镇，这样做的结果是大城市和小城镇都发展不好。

【民工荒，技工荒，一线城市的用工尴尬】

如果要缩小地区间的差距，更重要的是缩小人均意义上的差距。劳动力的自由流动，特别是低技能低收入的劳动力流动，更有利于缩小地区间的差别，相反，如果限制住低技能低收入劳动力的流动，地区间差别反而会因此而扩大。

最近“民工荒”问题很热，很多人都说今天中国出现“民工荒”代表劳动力的短缺，有经济

学家称之为“刘易斯拐点”。可是，今天的“民工荒”到底是不是真正意义上的“刘易斯拐

点”？中国今天二、三产业占GDP的比重已经达到90%，而中国的城市化率只有48%，也就是城市人口占总人口的比重只有48%，而这其中已经包括了在城市但是没有当地户籍的外来劳动力了，只要他每年在城市生活超过半年，成为常住人口。如果出现“刘易斯拐点”，那么城乡间的收入差距就应该缩小了，因为城乡间劳动力自由流动，城市里劳动供给越来越多，而农村劳动力持续流出，其农业边际产量提高了，城乡间收入差距是趋于缩小的。虽然统计上2010年城乡收入差距终于有所缩小，但这才刚刚显现，而且是否主要是由政策补贴造成的，还需要研究。所以，今天中国出现的还不是一个刘易斯意义上的“拐点”。如果有拐点的话，我宁愿把它称作是一个制度的拐点。今年春节以后，“民工荒”再度显现，让我们大胆假想一下，如果把户籍制度全部废除了，“民工荒”还存在不存在？

我有一位在重庆某县政府工作的朋友，调研了60多户长期在外打工的农户，但现在都待在重庆不出去打工了，他们说，“在城市里能干的工作待遇太低，好点的工作需要技能，我们又没有这个技能。”在扭曲的地价和工资形成机制之下，这个问题被加剧了。沿海地区的地价和工资越上涨，企业的反应是要产业升级，劳动力需求就越往高端走，但是现在农村里的大量劳动力存量是低技能的，于是，在被扭曲的价格下所出现的产业升级趋势，和现在劳动力供给结构之间的差距是越来越大，结果导致这一轮的“民工荒”是“技工荒”，产业越往上升级，技工当然越荒。很多人会说，普工也荒啊。如果在沿海的产业结构升级限制了普工的需求，那么，就会限制普工的待遇改进，再加上最近几年农业的比较收益有所提高，内地近两年来又在大量建设基础设施，到沿海地区打工的农民工就减少了。可是，等高速公路建完了呢？

等农业比较收益提高的政策效应释放完了呢？等这些短期的因素都过去了，农民工还是要找工作的，那时，极有可能出现的一个状况是，他们已经难以在沿海地区找到与他们的技能水平相适应的工作。

【身份，身价，新生代农民工的一声叹息】

我们需要的城市化不再是过去那种简单的面积扩张，而是要让进城的农民有就业，有保障，有足够的补偿，有体面的生活。以加快推进大城市降低落户门槛为导向的改革应有所突破，而户籍和土地制度的联动改革正是推进城市化，实现经济持续增长与社会和谐发展的有效途径。中国今天如果改革户籍制度的话，重点不应该放在中小城市，而应该是大城市。由于大城市更有利于提高收入和找到工作，自然成为劳动力流动的首选。但是，户籍却成为这些“外来人口”身份认同的尴尬。在中国，户籍影响着劳动者的待遇，拿中国的户籍和欧洲国家的护照相比，则意味着更多的身份歧视。

人口规模有利于提高收入水平，因为对高技能劳动者的需求来自整个城市，而低技能劳动者则与高技能者是互补的。不同技能的劳动力之间的差异还体现在各种社会福利上。在社会保障方面，全国未形成统一的社会保障的前提下，外来劳动力如果缴费未满15年，那么当他离开原来工作的城市，原先单位为其缴纳的社保是带不走的。在公共服务方面，体现在教育上的差异非常大。基础教育（包括幼儿园）是按片入学的，按片入学一个很重要的条件就是买房外地人在城市如果没有当地户籍，他买房子的可能性肯定要降低，因为自己未来难以长期留在城市。同时，没有户籍，孩子在入校时就会体验到待遇上的不同。更重要的是大学教育，因为中国的大学，包括部属院校，都是由地方政府出资，或是中央和地方共建。所以，大学在招生的时候，都给予本地生源更多的名额。

中国的一句古话叫“人往高处走”。美国在最近几十年的发展过程中，受高等教育的人占总人口的比重是在不断提高的。但看每一个城市，只有大城市受高等教育以上的人口比重在不断提高。所以在经济学里面有一句话，叫“人才是往人才多的地方走的”，这就是因为城市发展的规模经济。

这些与户籍联系在一起的福利差别远远比欧盟国家之间与护照联系的福利差别要大。在欧盟内部，一个国家的公民到另外一个国家居住或者生活，这些在劳动力市场、社会保障和公共服务等方面的差别是没有的。更有意思的是政治权利，如果你是个德国公民，但在法国居住，你可以参加居住所在地的市政府的选举。因此，在中国，所有附着在户籍上的福利差别共同构成了一个很大的障碍，阻碍中国劳动力的地区间和城乡间的自由流动。

【品质，安置，不要“鬼城”要“魔都”】

鄂尔多斯——中国的一个城市“暴富户”，“暴富”主要不是因为羊毛而是煤矿，很多人家后院里就能挖出煤。富了就可以造房子，鄂尔多斯的新城康巴什因房产空置度高而被称为“鬼城”。

后来人们发现，鄂尔多斯人都到北京买房子了。可是，按照目前的逻辑，北京那么拥挤，房价那么高，应该在鄂尔多斯呆着啊！为什么不呢？道理很简单，因为北京的生活好，好生活跟服务的规模经济有关系，这就是经济规律。

今天，中国处在“经济分权”的体制下，每个地方官员的晋升就跟当地经济发展有关系，而且经济发展是按照总量而非人均来度量。所以每个地方都要想把自己规模做大，都希望留住本地的高技能劳动者，纵然要素的自由流动可能会产生规模经济效应，所以产生了当前中国经济发展潜在的公共利益。但是，要素的跨地区再配置受到限制，这对今天中国的发展产生了非常大的制约。

比照国际经验，我们不妨做几点大胆的预测。未来中国50%的人口将会集中到长三角、珠三角以及环渤海这三大地区，即在中国人口峰值为16亿的条件下，有8亿人口集中于这三大地区。而从平均意义上看，就是每个都市圈大约居住2-3亿人口。如果每个都市圈10%的人口将生活在都市圈的核心城市，那么，这三大都市圈核心城市的人口规模估计要有2000-3000万左右。如果没有核心大城市的带动，现代服务业，特别是那些知识密集型的、对信息交流与创意要求比较高的行业，如金融、资讯、现代教育、设计以及文化产业等，都将缺乏竞争力，中小城镇的发展也缺乏带动力。所以，让人动起来，要让中国的居民特别是农村劳动力按照他们的自由意愿来选择到哪里去工作和追求更好的生活。（本文兼有教育部“非农业用地使用权跨地区再配置与区域协调发展”课题的资助）