本文选自《城市中国》第36期——“土地”

去年中共十七届三中全会召开前夕，胡锦涛总书记视察小岗村。这一举动迅速被国内外媒体解读为中国将继续深化土改的信号。三十年前，正是发生在安徽凤阳这个普通村庄里的一个“私分公产”的秘密事件，一举成为邓小平时代土地新政的合法样板，在一个习惯于上行下效的国家中被大力推广，从而以土地改革撬动了中国农村改革，继而通过解放农村剩余劳动力启动了80年代的改革开放。然而三十年后，小岗村“脱贫而不致富”的单干模式早已难以为继，中国的三农问题则成为其高速稳定发展的现代化光环背后的最大隐忧。不断拉大的城乡差距和日益累积的社会矛盾，反映了中国建国后实行的城乡二元政策在80年代之后事实上的延续；而破解三农问题、统筹城乡发展的核心，无疑将再次回到土地制度。重回小岗，事实上是重回当年违法分地成为制度创新这一“穷则思变”的传统；围绕着土地这一国家核心资源的制度创新，将成为改革开放三十年后中国体制改革走向内在的关键。

【地力：资源与资产】

土地滋养万物。阳光、大气、水源、植被、地质和矿藏等一系列自然资源的组合，则为这种滋养提供了条件，万物对资源的依赖和资源自身的有限产生了物竞天择。人类作为在这一进化中胜出的物种，依然将对土地的争夺作为其生存竞赛的本能原则：在天地间移山填海、开荒辟地，相互间南征北伐、扩疆拓土。在人类文明的进化中，土地不仅作为基本生产资料被视为国之根本，其涵盖的主权与国力等属性则使之成为与国家利益休戚相关的战略资源，而对这种资源的配置和利用更令土地制度成为国家制度演变的核心。

在中国，土地资源的重要性还反映在高度紧张的人口-资源-环境矛盾上：占全球五分之一的人口不得不生活在仅占全球7%的耕地和6%的水资源之上。耕地的稀缺，使这个在历史上曾经屡受大饥荒之痛的农耕大国将粮食安全置于维系国家安全与社会稳定的首位，划定18亿亩耕地红线以实施严格的耕地保护制度，并将耕地审批权高度集中于地方政府之上。同时，作为生态资源的土地具有与耕地同样的稀缺性和脆弱性，部分具有生态调节功能的森林、草场以自然保护区的形态被纳入国家战略储备。土地在中国国家战略、社会经济和生态环境中的多重作用，注定了对土地资源的利用只有集约化才能可持续化。

城市化往往被设想成为资源能够得以集约利用的一种方式，而“资源集约度”在城市中的空间形成，被同时反映为其资产价格的变化。土地资产的升值既可能是因土地集约利用而产生的真实收益，也可能是在朝令夕改的规划、非理性的区位竞争或市场流动性泛滥中浮现的虚假泡沫。作为资源与资产的复合体，土地的合理开发利用包含了资源集约和资产升值的双重涵义。中国三十年渐进式改革的成果之一，便是逐渐形成了土地所有权公有化和土地使用权市场化的产权制度，这一方面沿袭了计划经济的调控功能，国土资源部成为宏观管理部门，土地供给的杠杆效应成为其控制投资规模、强化资源集约度的宏观调控手段；另一方面则通过将土地的有偿使用权推入市场，将土地资产的非实物价值最大化。

然而，三十年改革中出现的大量问题，事实上也正是发生在两种配置模式的配合与衔接中：土地产权的模糊导致政府失效或市场失灵，城市存量土地作为计划经济遗产在市场中供应失控，政府垄断一级土地市场导致收益分配不公⋯ .资源资产化的制度设计成败，将直接决定城市化是缓解了资源瓶颈，还是导致资源浪费和资产流失。

与城市土地的集约化相平行的是农村土地的集约化。前者着重于提供优化的产业布局和区位结构以实现工商业集约，后者则着重于整合和改良在家庭联产承包制度下被碎片化和抛荒化的土地以实现农业集约。在这一双向运动中，城市必须渐进地从农村转移人口，并有效地将城市化所需的土地控制在农村离地人口所释放土地的一定比例之内，才能真正缓解人地矛盾。城乡两地的土地资源优化和资产收益最大化，意味着大部分农民将不得不离开自己的土地，踏上进城的风险道路；而实现城乡统筹、集约用地的最大挑战则在于：如何在实现土地收益最大化和保障农民权益的两极之间找到平衡。

【地产：农业与非农】

中国的人地矛盾是几千年农耕文明的一个历史遗留问题。在大一统政治和儒家文化的双重作用下，中国选择了一种以自然力为中心、将土地生产与人口生产相挂钩的农耕模式，从而周而复始地形成一个经济发展的怪圈：经济的景气始终会带动家族的兴旺，而家族人口的繁衍和有限土地上的劳动力追加导致边际劳动生产率的递减，这使得中国的传统农业始终维持着一种以人力投入为主、从而也排斥了机械化技术和大规模生产的小农经济模式；同时也解释了中国尽管很早就有了高度发达的手工业，却未能产生工业革命的原因。由于这种自然经济需要在越来越少的人均耕地上实现越来越多的人的自给自足，农业输送的剩余劳动力如果不能在城市工商业等非农行业中得以就业，便成为无事可做的流民，一场天灾或一次官民间的摩擦，便能将这些隐蔽在土地背后的失业者点燃为社会危机的燎原之火。这种自然经济的传统为今天中国遗留下来的现实，是在占全球7%的耕地面积上，生活着占全球40%的农民。中国的城市化，势必是一个从农村大量吸纳剩余的过程。如何在这一生产要素长期大规模外流的过程中确保农村不迅速衰败，并逐步发展起适度规模的农业，成为今天城乡统筹与土地制度改革的首要难题。

自19世纪的洋务运动开始，中国姗姗来迟的工业革命便肩负着关乎国家安全的战略意义得以优先发展。上世纪50年代的社会主义改造，是中国数千年“自给自足的自然经济”向“自给自足的计划经济”全面转型的标志，而这一“自给自足”意味着中国必须在一个全球封锁的经济环境下实现其工业化。被户籍制度锁定的城乡二元结构，以及工农产品价格之间的剪刀差，使得农业更多成为了国家发展工业的支持手段，人民公社则成为国家资本控制农村土地收益的基层财政单位。这一颇具中国特色的工业化原始积累过程，建立在一系列牺牲“三农”的歧视性政策基础之上，其中大部分政策在80年代的城乡关系中得以延续，但更多地由计划转向市场。始于沿海几个经济特区的城市化实验，正是这一时期内地、沿海和境外三大生产要素激烈碰撞的结果：从农村新政中解放出来、几乎无限量供应的农村剩余劳动力，来自国家划拨但有偿转让的廉价土地，以及蜂拥而至的外来投资。全球产业面向中国的大转移，看中的正是城乡二元结构的这一结果。那些在劳动密集型的世界工厂里血汗劳作的农民工，所得的报酬仅仅相当于他们在“自给自足的自然经济”中维持生计的标准，而工会传统的缺乏更进一步强化了这些廉价劳动力的全球竞争力，从而最终造就了风靡世界的“中国制造”。

在外向型产业的驱动下，中国的海岸线迅速由单一的工业带、产业集群演化成多元的沿海城市组团，城市化所需的土地逐渐由城市国有土地向农村集体土地蔓延，从而导致城郊农村的“非农化”：农业向工商业转产，农地由集体变国有、由农用地变建设用地，而农民则成为工业村的工人或城中村的食租者。讽刺的是，中国住房市场化运动中最早的廉租房并非来自于政府的保障政策，而是由沿海的农民们在他们的宅基地上为内地的另一群农民们提供的出租屋，相对于内地农民的“被动离地”，他们更多是“主动失地”，通过征地补偿和城中村的租金收益获取“农转非”的资本。

如同城市国有企业可以通过出让存量土地获取改制资金，“主动失地”的农民们多少也可以在区位价值的水涨船高中获得“非农化”的入场券；而对于内地农民，他们的“非农化”则不具备这样的“地利”：家乡的土地不可能帮助他们实现进入城市所需的原始积累，而更多是聊以糊口的最低生活保障。城市化的渐进性注定了大量农民不可能在短期内真正融入城市，而城市自身也需要时间消化农村人口，这使得内地农民将不得不在相当一段时期内拉锯式地往返于沿海与内地、务工与务农之间，成为中国城市化运动的“候鸟”。他们之所以还有选择，正是因为家乡还有地；他们进城是为了寻求最大机会，而返乡则是为了获得最低保障；很难想象如果这张底牌也被抽去，他们一旦面临失业和失地的双重失落、成为城市贫民窟中的流民后会是什么结果。

内地农民的“非农化”不可能完全依赖沿海大城市。二、三线的城市化和农村的城镇化同样能够吸纳农村过剩人口。这在外向型经济遭遇瓶颈、千万农民工失业返乡的今天具有重要意义。然而，返乡待业的剩余劳动力和用于刺激内需的四万亿财政方案无疑将加剧内地的用地矛盾，如何在保障农民权益的基础上实现集约用地，将直接影响到提高内需和消化过剩产能的效果。提高内需的过程，同时也是剩余劳动力就地、就近“非农化”和农业适度规模化的过程，而“非农化”的前提在于农民在财富与知识方面的双向积累；财富与知识正是农民在近半个世纪向工业化和城市化倾斜的城乡二元结构中被牺牲掉的，如今则在东部产能过剩、西部需求不足的不均衡格局中，以工业反哺农业、城市反哺农村的姿态回归。在新近出台的一系列国家惠农政策中，免除赋税和增加补贴事实上只是通过保障耕作者利益，保障了国家得以生存的农业基础，而拨款兴办职业学校，提高农民的专业素质、就业与抗风险能力，才是真正有助于农民自主“非农化”、实现转业的政策之本。

【地权：集权与分权】

大寨与小岗是新中国历史上真正进入国家话语的两个明星村，是毛泽东时代和邓小平时代的两场农村土地改革中权利重新配置的样本，即集权合作与分权单干。二者所代表的农村经济模式也恰如其名：一大一小。前者是大公经济，后者是小农经济；前者大公无私，后者小公有私。大寨的人民公社模式主张以政社合一的大一统制度团结人心，集约发展；小岗的分田到户则是对数千年小农经济的本能回归，分散经营。人民公社的集权模式在农田基础水利等集体合作建设上成效斐然，却因合作产出与私人责任的不对等而丧失了对个体的激励作用，因大失小；分田到户的分权模式固然因责任到户的利益关系短期调动了农民劳动积极性，却最终无法突破散户细碎经营的瓶颈，因小失大。

然而，大寨与小岗并非表面上的对立关系。小岗经济产生于大寨时期就已确立的土地制度之中，即农村土地的集体所有制，被小岗农民们私分了的只是土地经营承包权而不是使用权，政府依然可以进行有效的干预和控制。在推行“一大二公”的大寨时代，集体共有的公社地之外是社员们零星闲散的自留地，就在人民公社运动没能如愿实现“多快好省”的社会主义生产效率之余，人们发现这些私田里长出了比公田更好的庄稼。小岗农民们只是本能地放大了这一现象。事实上，无论是在城市还是农村，共有和私营的隐性双轨早在改革之前便一直存在，从单位大院中的违章经营到人民公社的自留地，而包产单干的实验也曾隐蔽地贯穿于合作化时代，80年代的改革只是顺势确认了其合法性，将土地资源配置的国家无偿划拨部分转化为地方有偿转让，从而把经营权从所有权中分解出来推入市场。以双轨并进的方式实现新旧体制的转轨和并轨，是中国改革得以稳定而有效地渐进发展的重要原因；尽管小岗模式被诟病为对中国传统小农经济自私意识的腐朽复辟，但始于小岗的中国土地产权改革却无意对旧中国的私有制作简单回归，而是试图通过在既有的计划集权体制中引进市场分权机制，以建立一种兼顾公平与效率的社会主义市场体系。

土地进入市场，就意味着计划经济时期被笼统集合起来的土地产权，必须被重新析分为不同的权级、权能、权效与权属。在中国，土地所有权的国有化是集权国家上层建筑的基础，也是通过市场实现“分权”的前提；而包括承包、收益权和处置权在内的使用权主体则在市场化进程中多元化。国家通过所有权实施对土地的宏观调控，而市场则通过使用权进行其微观管理。因此，所有权只有在国土部门制定与国家利益相关的产业布局和用地规划方面才体现出其宏观意志；而在具体的微观层面，使用权则更具有决定意义。然而，这一被西方称为“计划市场经济”或“调控资本主义”的模型，在实际操作中却因产权制度的缺陷而问题重重：作为旧体制的遗留，城市单位的国家划拨土地和农村的集体用地在产权的权能、权效与权属都不明确，从而易于在市场化过程中滋生猫腻与纠纷；同时，土地市场的不完善也使得非市场导向的政府行为在土地流转中被大大强化，因此抵消了市场配置的有效性；土地市场的相关法治建设的不完善，则使在土地利益博弈中处于弱势的低收入阶层、尤其是农民的利益难以得到保障。

土地流转的市场化，以及农民集体用地与城市国有土地的不对等，使得重建一种能够代表农民利益的新型集体组织成为当务之急。新中国在土地革命后建立起来的乡村关系主要是一种行政隶属关系，村级组织作为乡镇政权的延，对乡村社会进行自上而下的管理，从而将国家权力嵌入基层终端。在面对同样自上而下的地方政府和城市工商业资本时，村级组织的利益本位决定了它难以作为农民的代表，起到降低交易风险和维护农民利益的作用。传统中国的乡村社会有着与自给自足的自然经济相适应的自治传统，在今天的集权框架下重建一种自下而上的合作组织，就是将结社权重新赋予给农民。“社”的本义，是对土地的祭祀，以及因这一公共活动而成长起来的基层团体；相对于村级组织的行政服务作用，“社”不仅通过农户参与的方式进行技术推广和经济合作，而且能够作为一种集体经济组织提高与资本谈判的能力。通过民主自治的方式赋予农民公民权、知情权与选择权，这比在尚不健全的市场制度下便“一刀切”地将农民地权绝对化要重要得多。

【地利：计划与市场】

90年代中期，以分税制为标志的财政分权制度开始实行，中央与地方的权责与利益关系从此得以确立。与小岗分田的激励机制类似，财政管理上的大包干为垄断了土地一级市场、掌握着国有土地批租权的地方政府提供了“经营城市”的动力；以土地出让金、建筑税和房地产税为重心的“以地生财”之道，令土地成为“地方财政之母”。早在计划经济时期，政府划拨土地的国有资产配置权，就曾经令相关部门门庭若市，并且在各级单位之间制造过争先恐后的圈地热；土地出让的有偿化和土地收益的地方化，就更使得围绕着土地一级市场展开的“地方集权”有动力将城市扩张及其产业效应作为其实现地方经济原始积累的城市引擎，从而也引发了90年代圈地运动的野蛮化和用地格局的粗放化。计划划拨的行政权力在市场竞争中的“双轨制”延续，不仅使得炙手可热的新兴土地市场成为官商利益共同体的寻租乐园，也使得公司化的地方政府和利益化的相关部门在公共服务意识上日渐淡漠，而这种缺位也进一步加剧了土地的制度性掠夺中引发的社会矛盾，国有土地和资源环境在大量目光短浅的规划和虚假繁荣的项目中被破坏和浪费。

在一个缺乏现代产权制度作为基础的法理环境中，土地流转的市场化势必面临日益棘手难解的利益格局。一方面，土地价值在城市化进程中的提升，以及市场利益主体的多元化，使得释放土地价值的流转需求呼之欲出；而另一方面，在土地资源的配置中，以降低成本为原则的计划划拨体系和提升价值为原则的市场流转体系的双轨并存，不仅对价格体系的形成以及级差地租的公平分配都造成了极大的困难，而且也在两种体系的价差之中预留了乱象丛生的寻租空间；国家垄断公共资源的制度设计原本是为了综合利用资源、维护公共利益，而在不饱和的市场化机制中却导致了巧取豪夺与浪费流失。市场供需的活性与市场垄断者在规则设计上的滞后，构成了中国土地流转市场化进程中的矛盾焦点。

胡锦涛在视察小岗村时指出，允许农民以多种形式流转土地承包经营权。事实上，农村集体土地以包括土地股份制在内“多种形式”流转，在沿海发达地区早已约定俗成，宅基地和非农用地的流转是主要流转源。由于法律规定农村集体用地不能直接进入市场，农民只有被动征收的义务而无主动流转的权利，收益上的巨大落差驱使他们瞒天过海、以“多种形式”将集体土地私相授受，从而不可遏制地在农村滋生出一个隐性市场。出于对耕地资源流失的顾虑，中央对农村土地流转的表态尽管尚未成文，但至少可以看出下一步改革仍将坚持“变堵为疏”的渐进原则，从小岗村“违法-创新”的辩证法中汲取营养。

有关农村土地流转市场化的另一个民间顾虑，在于资本渗透农村之后，农民在资本运作中的破产失地风险。耕地对于国家而言是粮食安全，对于资本而言是生产要素，对于农民而言则是基本保障。合理有序的土地流转，就是要在三个利益主体之间建立一种相互依存而相互制衡的三角关系。国家对于农民，不仅需要优惠政策的反哺输血，扶植农民建立现代集体组织，还需要建立与城市对等、与土地对应的社会保障，以及相应的农村集体企业破产保护制度；国家对于资本，则需要根据农民“非农化”的规模和速度，对资本进入农村的规模与速度加以适度限制，同时确保农用土地在资本引进之后的三农本位；而资本对于农民，更多地应该用于引进新型生产要素，以实现农业结构的调整。由于三农问题涉及弱势行业、弱势区域和弱势阶层，政府的公平角色和计划经济的反哺配置在此比市场的间接调控更为重要。

而对于发达地区，市场在土地资源流转中的配置作用将继续深化，制约这种作用的“计划之手”将在现代产权制度的建立中逐步隐退，而政府则将更多地专注于土地市场的法制建设与行政监督。中国经济体制改革30年的历史，是一个逐步引入市场机制、突破计划壁垒，并渐进地形成“计划市场经济”之中国特色的过程。它始于农村土地制度，历经国有企业、价格体系和宏观调控等经济体制的各层面，最终仍将回到土地本身。

【地政：革命与改革】

如果说革命是危机积重难返之后的爆发，改革则是对危机的审于未形而防于未然。

在80年代之前，中国经历了近百年的革命与改革。每一次革命，都无异于上层建筑的地震，通过对政治体制、经济模式和意识形态的暴力摧毁，重新建立新秩序。革命对于社会有着推动和破坏的双重作用，它的能量也是它的代价。革命与改革的实质都是权利再分配，二者最大的障碍都来自于既得利益者；但后者不同于前者的原则在于：它尊重原有体制下形成的利益格局，在权利再分配的过程中，对既得利益者予以一定补偿。因此，改革通常是执政者的自我修正，强调发展，但更强调稳定。

有关土地的权利再分配贯穿于一个多世纪的革命与改革之中。孙中山将“平均地权”写入三民主义，主张土地国有和地租归公；毛泽东先靠“打土豪分田地”的暴力革命摧毁旧有的佃农关系，以土地农民所有制实现孙中山的“耕者有其田”，继而以合作化运动结束小农经济，实现土地权利的集体所有；邓小平则以“统分结合，双层经营”的模式，将地权分解为刚性的所有权与弹性的使用权，在高度集中、统一经营的计划经济体制中植入市场经济的活力。纵观现代中国的土地制度变迁，我们不难在不同时期的土地理想之间发现革命者们之间的承继关系；然而，在不同时势下他们对既有利益格局的态度以及对相应土改方式的选择，又令他们走向了不同的方向。孙中山早期试图和平协调既有生产关系、实现地主农民双赢的社会理想在大陆未能实现，在他逝世的多年之后却通过蒋介石在台湾的土改中变成了成功的现实；毛泽东的土改曾以排山倒海之势打败了他的这个对手，却在战后演变成为空想社会主义。历史一再证明，社会制度在设计上的微妙差别，对身居其中的人们都会产生无可估量的推动力或破坏力。对这种力量的认识，以及对制度设计的审慎，事实上就是中国今天正在经历着的渐进式改革的核心精神。

如果说小岗村的冒险是一个自发的试点，深圳特区的设立则是一个自觉的实验。二者分别在农村和城市开启了土地改革的大幕。今天，有关土地制度的实验已经随着特区的多元化而逐渐深化：成渝新特区力在通过城乡统筹破除城乡二元结构；上海浦东新特区则着重于政府职能转变，树立政府在土地市场中的公正角色；天津滨海新特区着重于土地的集约利用和集体建设用地的合理流转；武长新特区则将探索土地资源、环境保护与经济的协调发展之道。土地改革事实上已经由外而内地渗透到价格体系、产权制度、金融体系、行政管理、社会管理等上层建筑内核，在改革开放的而立之年走向内在。