文/傅蔚冈 摄影/朱骞
土地制度是中国经济的基石之一，随着城市化的推进，农村土地转为城市建设用地的过程被视为城乡统筹的实质性动作，土地财政支撑着众多中国城市的发展进程。由此引出的新城建设、农民上楼、农业生产方式改变、保耕地18亿亩红线等问题，反映出当前土地制度的内在矛盾，已不适宜城乡协调发展的需要，亟待改革。
当前，我国城镇化率是46.59%，城镇户籍人口占总人口的比例只有约33%。据估计，未来10—25年是中国城市社会面临的社会整体变迁期，这期间，中国将有5亿—6亿的农业人口转化为城市人口，这将是人类历史上规模最大的城市化进程。在中国，城市化往往意味着土地的城市化，即大片的农业用地被改为建设用地。在现有的法律框架下，中国农村的土地都是集体所有，被限定于农业用途，变更性质必须征地。通过征地实现城市化的进程产生了很多问题：土地浪费、群体性事件、混乱的征地补偿费分配和地方各级政府的“制度创新”等。
【征地引发诸多问题】
虽然耕地面积减少在绝大多数国家的城市化进程中都曾经发生过，但是大量的耕地转为建设用地后所发生的土地闲置却是中国独有的现象。根据国土资源部有关专家的统计，我国的城市化和工业化不仅直接造成了10年减少1亿亩土地，还因粗放利用浪费大量土地。有三种现象值得注意：城市用地供应失控。1996年之后，我国进入了城市化快速发展期，城市化率由30.48%上升到2002年的39.09%。与此同时，土地粗放利用和浪费的现象也越来越严重，据北京大学城市与区域规划系教授董黎明介绍，目前我国人均城市建设用地高达130多平方米，远远超过发达国家城市建设用地人均82.4平方米和发展中国家人均83.3平方米的水平。
基础设施重复建设。在交通运输等基础设施建设中，重复建设现象严重。以上海到杭州为例，两地之间有杭浦和沪杭两条高速公路，还有铁路沪杭线。2010年建成了高铁沪杭客运专线，速度并不比动车组高多少。重复建设会降低基础设施的使用效率。
经济和工业园区用地效率低下。在我国，各类开发区遍地开花，除少数国家级开发区土地使用率尚可外，大部分开发区土地使用率低。开发区用地粗放已成为我国多数城市土地浪费现象的集中体现。一方面，开发区数量多、面积大。调查显示，土地市场治理整顿前全国有各级各类开发区6866个，规划面积3.86万平方公里，竟然超过了全国现有城市建设用地的规模。另一方面，开发区普遍资金投入不足、开发程度不够、土地利用率低。有资料表明，一个开发区要做到基础设施到位，一般每平方公里需要投入1.5亿元左右，这已经远远超过了各级地方政府现阶段的承受能力。
此外，与土地利用率低和土地浪费严重的现象伴生，征地激化矛盾还使农村群体性事件频发。根据中国社会科学院农村发展研究所教授于建嵘的研究，近20年来，农民被征地约1亿亩，农民所获得的征地补偿费与市场价的差价约为2万亿元，土地纠纷已成影响农村社会稳定的首要问题。改革开放以来，至少有5000万到6000万农民彻底失去了土地，他们有的成为城市居民，但还有近一半没有工作、没有保障。近年来，因为征地而引发的纠纷也越来越多。不少农民甚至通过自焚等极端惨烈的方式来抵抗政府的征收，从四川的唐福珍到江西的钟如琴，几乎每个地区都发生过相关的事例。根据于建嵘的统计，土地问题引发的群体性事件已占全部农村群体性事件的65%，已成农业税取消后，影响农村社会稳定和发展的首要问题。
我国实行严格的土地用途管制制度，《土地管理法》规定“土地利用总体规划实行分级审批”，对各级政府的城市建设用地规模进行了严格的限制。但是“规划不如变化”，土地利用总体规划往往赶不上现实的需求。在无法变更上位规划的前提下，地方政府只能在现有的制度框架内通过各种变通来达到增加建设用地指标的目的。常见的“制度创新”有以下三种。
用地指标交易。最先产生于2000年以后的东部经济发达地区。主要原因在于各地经济发展水平不一，发达地区对建设用地需求强烈，而不发达地区则可能有多余的建设用地指标，发达地区有意愿跨地区购买指标。
以租代征。这种做法是不通过农用地转用途和土地征收审批程序，而是通过出租（承租）、承包等方式使用农民集体所有土地从事非农项目建设的行为，主要目的是规避农用地转用和土地征收审批程序，在土地利用总体规划和土地利用年底计划之外获得建设用地。
城乡建设用地增减挂钩。根据国土资源部2008年颁布的《城乡建设用地增减挂钩试点管理办法》，所谓的“增减挂钩”就是“依据土地利用总体规划，将若干拟整理复垦为耕地的农村建设用地地块（即拆旧地块）和拟用于城镇建设的地块（即建新地块）等面积共同组成建新拆旧项目区（以下简称项目区），通过建新拆旧和土地整理复垦等措施，在保证项目区内各类土地面积平衡的基础上，最终实现增加耕地有效面积，提高耕地质量，节约集约利用建设用地，城乡用地布局更合理的目标。”
【现象背后的制度因素】
在现有制度下，中国的城市化和农地的征收制度紧密的联系在一起。
《土地管理法》规定，农民所有的土地只有经过政府的征收变为国有土地之后才可以成为建设用地。因此，城市化在某种程度上可以解释为政府不断征地的过程。中国城市化产生的征地乱象，莫不与基本土地制度密切相关。
第一，基于身份为识别标准的土地用途管制制度剥夺了农民自我发展的权利，在城市化的过程中，土地用途管制制度成为扩大城乡收入差距的制度推手。《土地管理法》第4条规定我国“实行土地用途管制制度”，“国家编制土地利用总体规划，规定土地用途，将土地分为农用地、建设用地和未利用地。严格限制农用地转为建设用地，控制建设用地总量，对耕地实行特殊保护。”世界各国普遍存在政府严控土地转变用途的制度，但是中国的土地用途管制并不是一个基于“用途”的管制，而是根据土地所有者的身份所作的限制，建设用地都被垄断于国有土地之中，农民集体所有的土地被限定用于农业。城市的扩张的过程中，政府不断从农民手中征地，农民无法主动将农地变为建设用地。
土地用途管制制度的直接后果是农民获得的征地补偿费用极低，以农业用途为补偿标准让不少失地农民无法分享城市化的成果，沦为城市化进程中的失意者和旁观者。在这个规定下出现了“同地不同价”现象：同样的一块土地，每平方米土地的拍卖价格可能接近或者超过每亩农地的征地补偿价。九三学社中央在全国政协十届二次会议上提交的《关于尽快解决失地农民生活保障问题的建议案》显示，被征用的土地收益分配格局大致是地方政府占20%至30%，企业占40%至50%，村级组织占25%至30%，农民仅占5%至10% 。过于低廉的补偿费还体现在对集体土地的非农用地（如宅基地）的补偿上。到目前为止，法律上并没有对宅基地的补偿标准作出明确的规定，在城市化过程中政府和被征收方往往就此产生分歧，甚至导致群体性事件的发生。
过低的补偿费还引发了政府的财政错觉，会激励政府频频使用征收权以降低自己的投入成本。给被征收方基于市场价值的补偿，就是为了强迫政府将征收的成本内化，从而使社会资源达到最佳配置。由于目前的补偿标准不是按土地的实际价格，而是按照被征收土地的原用途进行补偿，土地招拍挂市场价格远高于此，征地对政府来说无论如何都是一笔“划算”的交易。同样是以土地为载体的项目开发，房地产项目土地成本约占50%，政府主导的大型基础设施建设土地成本仅占10%左右。京沪高铁的预算成本为2209.4亿元，征地成本为234亿元，仅占10.59%。这就解释了为什么中国拥有最严格的耕地保护制度和繁琐的土地用途管制制度，耕地浪费的现象却屡禁不止。只要土地补偿的价格机制没有理顺，这种现象还会继续大量发生。
始自1999年的土地用途管制制度，其本意是为了合理利用土地资源，协调土地资源和和经济、社会的和谐发展。但是在实际的过程中，土地用途管制的工作重心就变成严格限制农用地变更为建设用地，特别是要保护耕地。在该制度下，一个城市的发展并不是由该城市自主决定，而是严格受到上一级政府的控制，上一级政府通过土地利用总体规划来确定该城市发展所需要的建设用地指标。当用地指标不适应当地经济发展，且无法获得更多指标时，地方政府就要进行“制度创新”，即用地指标交易、以租代征和城乡用地增减挂钩。地方政府通过创新获得了建设用地，但这种创新不能解决征地补偿费过低的现象，进一步增加了官民矛盾。
第二，集体所有的土地制度由于无法明晰集体和个体、个体和个体、集体和外部主体之间的权利义务关系，成为征地过程中种种纠纷的导火索。《土地管理法实施条例》第27条规定：“土地补偿费归农村集体经济组织所有；地上附着物及青苗补偿费归地上附着物及青苗的所有者所有。”由此可见，集体是获得征地补偿费的合法主体。但是，实践当中补偿款往往是在集体经济组织内部分配，通常以失地农户的人口数作为分配补偿款的基准，将补偿费平均分配给集体组织成员。于是，失地农民获得征地补偿款的金额就与各家农户所拥有的人数密切相关。谁是集体组织的成员，成为分配征地补偿款中的一个重点。目前的制度框架中并没有设置判定集体经济组织成员的统一标准，司法机构在审判实践中也回避了这个复杂的问题。2005年7月29日，最高人民法院人士在公布《关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》的新闻发布会中指出：“由于农村集体经济组织成员资格问题事关广大农民的基本民事权利，属于《立法法》第四十二条第（一）项规定的情形，其法律解释权在全国人大常委会，不宜通过司法解释对此重大事项进行规定。”但是，全国人大常委会也没有对此进行规定。
相关部门的回避并不能平息实践中的争议。随着城市化进程的加快，越来越多的地区遇到了判定集体经济组织成员这一难题。具体来说，此类问题主要集中“外嫁女、上门女婿、新生子女、丧偶和离婚妇女、服刑人员和大中专在校生”等这类特殊人群身上。离婚女和外嫁女的问题之所以突出，是因为她们相对于其他农民更具有流动性，流动性的增强使得个体对集体土地权利的诉求更为明显。但是集体所有制却没有明晰个体权利的功能，模糊个体与个体、个体与集体之间的权利界限是集体所有制的最大特点。在一个静态的环境中，集体与个人可以相安无事，但是一旦有外人加入时，这种相对的均衡就打破了，相关主体往往会在模糊的集体所有制下提出清晰的权利请求。在补偿款分配过程中产生诸多矛盾纠纷，同时由于缺乏监督措施，实践中也屡屡出现征地补偿款被侵吞等现象。
【让价格机制起作用】
中国经济之所以有今天的成就，用产权学派的观点，就是通过产权改革，发挥各个主体的积极性，让市场——也就是价格——在资源配置中发挥了基础性作用。农村和农业发展的当务之急就是要明确土地这一基本生产资料的权利属性，推进土地用途管制制度的改革，改变以往通过行政控制土地的方式，让价格机制在城市化和保护耕地之间达到平衡。
在目前集体所有的农地制度下，土地是农民的最大资产，但是农民却无法将这块资产价值最大化。土地一旦收归国有，增值就与农民无关，明晰土地权属关系迫在眉睫。一个可行的路径是通过土地确权，明晰现有土地使用人和所有人之间的权利关系。家庭联产承包责任制30年不变虽然已成惯例，但是每块土地的权属证明还是缺乏，不利于在市场上流通，只能够在集体内部流转。通过对土地登记申请、地籍调查、权属审核、登记注册、颁发土地证书等程序，最终确认每宗地的权利归属，土地一经确权，就应该成为相关主体的财产，允许其在市场上自由交换。另一个可行的办法是以城市土地制度为蓝本，将土地的所有权和使用权分离，将所有的土地收归国有，现有的承包户获得70年的土地使用权。农地不再是附属于某个集体的财产，而是像国有土地那样可以自由交换。但这样做的最大弊病是，如何在国有化的过程中对原来的所有者予以补偿？以何种价格予以补偿？
土地权属关系明确之后，还要对土地用途管制制度作进行改革。为了协调耕地和建设用地的矛盾，必须改变以往基于“数量”为基准的计划控制，建立一个以“价格”配置为基础、辅以数量控制的土地交易市场。发挥价格机制的作用，绝大多数土地的用途都应该由市场来决定其归属，这样有助于优化土地资源配置，实现耕地和建设用地的均衡发展。首先，改变基于身份的用途管制制度，建立真正的基于用途的管制。合理的土地用途管制制度应视土地的真正用途——基于环境保护等因素进行管制。这种制度应当被限制在很小的范围内，否则将阻碍统一的土地交易市场的形成。其次，取消土地市场的价格双轨制，由市场来形成土地的价格，土地价格逐渐变为一轨，农地的价格会大幅度上升，而建设用地的价格也会逐渐降低。升高的价格有利于保护耕地，城市建设用地的成本也将得到控制。