应对气候变化——国际社会的参与与抉择

本文选自《城市中国》第21期——“气候对策”

文/赵行姝[中国社科院]

2007年5月，政府间气候变化专门委员会（IPCC）在其第四次评估报告中指出，2004年，六种温室气体的排放总量比1970年增加了70％（以“全球增温潜力”计算）； 同期，主要温室气体——二氧化碳的排放量增长了80％；如果温室气体排放继续按目前的速度增长，预计2030年，由能源利用产生的二氧化碳排放将比2000年增长45％～110％。未来海平面升高引发的洪水可能使1亿人被迫离开家园，冰川消融可能导致全球六分之一的人口缺水。气候变化给自然生态系统和人类社会所带来的影响将会威胁全球未来的共同繁荣，因而成为全球所面临的共同挑战，需要国际社会携手共同应对。

一、“相互依赖”：共同挑战的根源

我们生活在一个“相互依赖”的世界。气候变化之所以成为世界各国共同面临的挑战，最根本的原因就在于这种“相互依赖”的现实。既来源于生态系统的整体性，同时也是经济全球化的必然结果。

地球生态系统是一个不可分割的整体，地球环境的各个部分都是相互联系的。正是因为地球的整体性以及其间各子系统的相互依存性，才使得任何一国因使用化石燃料而排放的温室气体，都会提高全球的温室气体浓度，增强大气的温室效应，最终导致全球变暖。当前的气候变化主要是由于1750年工业革命以来发达国家在其工业化过程中的无约束增长，而如果发展中国家依旧采取传统的增长模式复制发达国家的发展路径，那么，气候变化必将持续恶化，这并不是我们期待的未来。

在经济全球化的大背景下，气候变化的危害性更加突出。因为它对一国社会经济所造成的损害，可以从发源地迅速向其他国家扩散、传导，从而也给其他国家的社会经济发展带来了极其严重的负面影响。特别是20世纪90年代以来，经济全球化趋势加速发展，各种生产要素以空前的规模和速度在全球范围内流动，各国经济相互交织、相互渗透、相互融合、相互依赖。《2006年世界投资报告》显示，2005年全球外国直接投资（FDI）流量达到9160亿美元，比2004年增长了29％。《2006年世界贸易报告》显示，2005 年全球贸易额约增长6.5％，高于过去10年全球贸易额的平均增幅（不到6%）。

世界各国“相互依赖”程度的加深，一方面，大大促进了各国的经济增长，推动了世界的共同繁荣；但另一方面，“相互依赖”使得一国社会经济问题跨越国界成为可能，通过贸易、投资、金融等途径影响其他国家的社会经济，从而引发世界性的经济波动甚至导致世界经济危机。一个典型的例子就是，2005年“卡特里娜”飓风在给墨西哥湾沿岸地区居民造成生命财产损失的同时， 引发国际石油价格不断攀升，最终通过相互依赖、错综复杂的国际经济活动波及到世界其他国家和地区。

二、国家利益：永恒的政策准则！

国家利益永远都是一国政策、目标的最高准则，这在气候变化领域也不例外。气候变化对世界各国的影响具有不平衡性。正如并非世界上所有国家都平等的享受到经济全球化所带来的繁荣一样，也不是所有国家都平等的接受了气候变化的影响。每个国家都是在衡量其行动的成本和收益之后，才决定是否参与国际气候协议。换句话说，一国在考虑是否参与减缓气候变化的国际行动之前，通常要仔细衡量本国对气候变化的脆弱性以及采取减缓行动的成本。

在一般情况下，一国的脆弱性越大，执行规则的成本越低，就越愿意参与国际合作，从而成为国际气候协定的坚定“推动者”。相反，如果一国对于气候变化的脆弱性较低、而实施减排行动的成本较高，那么，它就会常常扮演“拖后腿”的角色。当然，如果脆弱性问题并不突出，参与减缓行动的成本也不高，这类国家常常在气候变化问题上成为“旁观者”。而有些国家，虽然容易遭受气候变化的影响且后果严重，但由于自身的经济发展和技术水平所限，其参与减缓气候变化行动的成本极高，因此，这类国家常常成为谈判中的“中间力量”，随机应变。

正是因为世界各国在气候变化问题上的国家利益存在差别，因此，他们的立场难以完全一致，国际气候行动的效果与人们的预期相距甚远。美国拒绝批准《京都议定书》，始终坚持气候政策的灵活性；发展中国家还远远没有完成工业化和城市化，因而强调气候行动的速度和范围取决于本国的发展目标；虽然欧盟积极推进通过京都机制减缓气候变化，但是，没有排放大国美国和发展中国家的实质性参与，总的温室气体减排效果将大打折扣。事实上，迄今为止，全球温室气体排放仍然在持续增加。

需要指出，气候变化并不是人类社会所面临的唯一的全球性挑战，更不是单个国家所关注的唯一的紧迫问题。因此，各国在气候变化背景下所做出的政策选择，决不仅仅是单纯的减排行动的成本，而是要考虑包括气候变化在内的综合国家利益的最大化。

三、越来越多的国际摩擦？

尽管气候变化是全球面临的共同挑战，但同时，它也涉及到世界各国的经济利益，因此，国家之间将围绕气候问题产生新的冲突与合作。各国应对气候变化这一共同挑战，不仅不会自动消弭现有的矛盾与摩擦，相反，还有可能带来更多的摩擦点。

摩擦之一：

发达国家与发展中国家之间在温室气体减排方面的摩擦加剧。

IPCC评估报告显示，全球温室气体排放将在未来几十年内继续增长，且未来排放的增长主要来自于发展中国家。预计到2030年，全球温室气体排放增量的2/3～3/4来自发展中国家。上述结论为发达国家要求发展中国家深入参与减排、挤压发展中国家的发展空间提供了科学依据。但是，考虑到发达国家和发展中国家在历史责任和人均排放等方面的差异，考虑到发展中国家正处在工业化、城市化、现代化进程以及由此带来的能源需求将持续增长的事实，在现阶段对发展中国家提出强制性减排要求很难被发展中国家接受。

摩擦之二：

世界主要国家或国家集团之间在能源相关领域的摩擦增多。当前，各国能源外交活跃，围绕能源资源、能源通道等领域的竞争进一步加剧，由此引发的矛盾与摩擦日益增多。预计未来20年，油气资源仍将在全球能源生产与消费结构中占据主导地位。油气资源事关各国核心利益，油气供给大国越来越趋向于以资源为工具，对其他国家施以政治影响从而提升自身在国际事务中的影响力。而全球的油气需求主要集中在美国、欧盟、日本、中国、印度等能源消费大国中，这些能源需求大国在中东、非洲和美洲等传统的油气产区展开了激烈的争夺，同时这场争夺的战火还蔓延到俄罗斯、中亚和里海等新兴的油气产区。比如俄乌天然气之争、伊朗重炼浓缩铀等，都揭示出因能源问题而导致国际关系的日趋复杂化。

摩擦之三：

经济全球化过程中自由主义与保护主义之间的摩擦升级。未来究竟是“分工与合作”的世界还是“对立与冲突”的世界？国际贸易/投资已经成为世界经济一体化不可缺少的组成部分，但其与环境保护之间存在着不协调甚至冲突之处，这为部分国家利用环境壁垒实施保护主义提供了籍口。特别是伴随国际分工的扩大和加深，国际贸易/投资所涉及的环境敏感产品逐渐增加，对环境产生越来越显著的影响。以能源为基础的经济活动因排放温室气体而导致的气候变化，客观上将对以共赢为目的、以分工与交易为模式的经济全球化产生深刻的影响。最为典型的例子，就是作为“世界工厂”的中国大量消耗能源并排放温室气体，由于中国制造品的出口价格并没有反映相关的环境成本，与其生产相伴而生的环境损害不得不由中国独自承担；而进口国在享受着中国“价廉物美”的产品的同时，却不必对中国的资源压力和环境破坏做出任何补偿，并且对中国导致的环境破坏大加指责。

摩擦之四：

国内独立政策与国际统一政策之间协调的难度增加。

在一个“相互依赖”的世界里，国际合作常常比单边行动更为有效。一个政府的单独行动难以同时实现多重政策目标，在应对气候变化问题上尤为如此，单个国家的利益只能通过集体行动来保障。但是，这种“相互依赖”显然限制了一国国内政策的独立程度，这主要是因为：首先，“对于气候，没有一个国家能要求主权。” 世界是一个整体，各国之间的“相互依赖”正在全面加深，因此，人们必须学会用全球的眼光处理气候相关事务。其次，国际社会又是一个多元社会，由不同社会制度、不同价值取向的国家组成，国际社会对环境与发展之间关系的认识尚有一定差别，因此，人们必须学会相互尊重，彼此对话，共存共荣。上述事实给一国国内能源和发展政策与国际政策之间的协调增加了难度。

摩擦之五：

国际机构之间的协调成本与效率问题。

气候变化问题涉及的领域非常广泛，包括贸易、投资、技术、生产、消费等各个领域。但是，由于与之匹配的综合性国际治理机制尚不存在，而现有的各种环境组织、气候组织在协调国际气候制度与贸易、投资等制度的过程中又难以发挥更大作用，所以，气候变化问题始终难以得到有效推进。针对这种情况，许多全球性或区域性组织、机构比如欧盟（EU）、八国首脑会议（G8）、经济合作与发展组织（OECD）、亚太经济组织（APEC）等，都把气候变化问题列为当前国际议程的优先领域，拓展自身在气候相关领域的管理或协调职能。这种情况的一个可能结果就是，各种机构围绕气候问题的讨论甚至机构重组可能会占用过多的时间和资源，造成机构之间的重叠，增加协调工作的成本，降低决策管理的效率。

四、国际合作：通向未来之路

气候变化对世界的影响是双重的：它既加剧了世界各国的摩擦，同时又促进了全球环境合作。这是因为，我们生活在一个相互依赖的世界，而且“相互依赖”的程度在不断加深，这种更高程度的“相互依赖”则进一步增大了协同行动的必要性。在气候变化的背景下，如何在国家利益与全球责任之间寻求平衡，如何让全人类共同分担责任、分享成果，已经成为国际社会面临的共同问题。国际合作因为其以往的成功经验和良好效果而受到世界各国的普遍欢迎。世界各国普遍认识到，只有合作才能够“降低交易成本，减少不确定性”，从而更有利于实现各国的国家利益。

当前，气候问题已超越了传统范畴，不再是单纯的环境问题，而是与经济和社会的发展紧密相关。国际气候合作，也由纯环境合作逐步走向更广范的可持续发展国际合作，以促进全球环境与发展的“双赢”。中国也越来越多地意识到参与减缓气候变化行动与本国利益的一致性，坚持在发展中解决气候问题。这不仅有助于履行中国作为国际社会成员之一的“责任”，而且还有助于推动本国社会经济的全面发展。中国在参与国际气候合作中应当注意以下三个方面：

第一，坚持“共同但有区别的责任”原则，敦促发达国家率先减排。一直以来，发展中国家要求发达国家率先减排，仅仅依据于发达国家在全球温室气体排放中的历史责任，而IPCC第四次评估报告中“早行动、成本低、效果好”的结论无疑增强了发展中国家在国际谈判中要求发达国家率先减排的谈判能力。如果在经济实力、技术水平、市场制度等方面具有优势的发达国家没有实现其减排目标，要求既无经济实力、又缺乏技术的发展中国家实现减排是不切实际的。

第二，立足国内做好节能减排工作，促进发达国家转让先进技术。发达国家应按《联合国气候变化框架公约》规定，切实履行向发展中国家提供资金和技术的承诺，提高发展中国家应对气候变化的能力。通过国际技术合作与转让，使全球共享技术发展所产生的惠益。具体来说，发达国家应消除技术合作中存在的政策、体制、程序、资金以及知识产权保护方面的障碍，建立国际技术合作基金，确保广大发展中国家买得起、用得上先进的环境友好型技术，以提高发展中国家的技术水平和应对气候变化的能力。

第三，进一步加强支持力度，积极鼓励应对气候变化的相关问题研究。目前，包括IPCC在内的国际研究多是围绕减缓气候变化的“市场效率”进行，对减缓气候变化中的“公平”问题关注不足。同时，IPCC报告以“全球”为研究对象，其结论未必适用于包括中国在内的广大发展中国家。因此，进一步加强气候变化相关问题的研究，是一项摆在包括中国在内的发展中国家面前的艰巨任务。